24 基本法(徵求意見稿)的諸問題

第二十四篇 基本法(徵求意見稿)的諸問題

編者按:一九八八年四月,中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會發表基本法(草案)徵求意見稿,立法局就此進行了一次動議辯論,動議由首席議員鄧蓮如提出,內容為:「本局得悉中華人民共和國特別行政區基本法草案(草案)徵求意見稿,並籲請香港市民對該稿加以研究及發表意見。」這是司徒華對該動議的發言,日期為是年七月十四日。動議得到立法局通過。

主席先生,滿城爭說「五十年不變」。但是,有多少人能夠清醒地認識到:九七年後,某些東西是不能不變,一定要變的呢?

從香港與英國之間的關係,變為香港與中國之間的關係;從一國一制,變為一國兩制;從殖民地,變為享有高度自治權的特別行政區。

這是都是不能不變,一定要變的。

變與不變之間有著微妙密切的關係。這些不能不變,一定要變的東西變得怎麼樣,將會影響到其他的東西能否保持「五十年不變」。變得好,「五十年不變」就能夠落實;否則,「五十年不變」只會是海市屢樓。所以,對香港前途有所承擔的人,不單只要注意甚麼保持不變,還要注意那些不能不變,一定要變的,變得怎麼樣,是否變得好,是否能夠使不變的保持不變。

這些不能不變,一定要變的東西,主要具體反映在《基本法》的「中央與特區」和「政制」這兩個關鍵上。

關於「中央與特區」,《徵求意見稿》的十六、十七、十八、一六九條和註釋二,又是關鍵中的關鍵。這幾條就是:透過備案,人大常委擁有對特區立法的最後否決權;中國法律在特區指令頒布實施;特區的司法管轄權;基本法的解釋權;基本法委員會的組成等等問題。現在的寫法,對特區立法權、獨立的司法權、法律體系、法治制度造成極大的衝擊。這也即是,把不能不變的,一定要變的,變得極不好,變得影響到本來要保持不變的也不能不變。這幾條必須修訂。今天,我並不打算作詳細深入的評論。

關於「政制」,我只談談原則和《附件三》的「第一屆政府和立法機關的產生辦法」。

不能不變,一定要變的「政制」,要變得怎麼樣,才能「保持香港原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變」呢?我認為,必須貫徹下列的三個原則:

一、港人治港,高度自治。「港人治港」,很可惜,因為有人說過「不科學」,所以也沒有人提及了,但六百萬香港市民,對這四個字最刻骨銘心。我認為,這「港人」是一個集體名詞,它是指能夠真正代表香港整體利益和各個階層利益的人,是香港人的真正代表;並不是任何一個、或幾個、或十幾個、或幾十個幾百個,只合乎某些人的心意的,具有中國籍香港永久性居民資格的人。真正的代表,要由民主選舉產生,不是由無形之手去欽定。即使被授予高度自治權,但不是落在真正的代表手上,而落在被欽定的人手上,這並不是甚麼高度自治權,而只是高度代理權而已。

二、共同參與,民主參與。絕對的權力,就是絕對的腐蝕。不受到制衡的權力,必定會演變為絕對的權力。首先是人民的制衡,讓人人享有平等的民主的政治權利,讓他們能夠按照自己的意願,對某些人授予或撤回本來是屬於人民的權力。其次是各階層之間的制衡,不是某一階層唯我獨尊,大權獨攬。讓各個階層在共同參與中互相制衡,在互相制衡中協調矛盾和謀求合作,這樣才可避免出現不是「東風壓倒西風」、就是「西風壓倒東風」的局面,導致矛盾激化,發生你死我活的鬥爭。

三、三權分立,互相制衡。行政、立法、司法三權分立,是另一種制衡;同時,也是人民的制衡和各個階層之間的制衡,透過具體政治體制的一種反映。不管三權分立,是不是三個政府,這實在是幾百年來,資本主義政治體制發展的經驗的結晶。要保持資本主義制度和生活方式不變,必須建立起這樣的資本主義政治體制。否則,非資本主義的上層建築,必定會動搖和破壞原有的資本主義經濟基礎。經濟基礎動搖破壞了,「一國兩制」中的資本主義,也就會奄奄一息,命不久矣!

《附件三》的「第一屆政府和立法機關的產生辦法」,簡略來說是這樣的:人大常委會委任過半數的港人組成籌備委員會,籌備委員會按一定的比例籌組推選委員會,推選委員會以協商或協商後提名選舉產生行政首長,並同時以選舉產生立法機關的全部成員。

組織是:人大常委會、籌備委員會、推選委員會。程序是:委任、籌組、協商或協商後提名選舉和選舉。斧頭打鑿、鑿打釘;一環緊扣一環,第一步影響下一步。委任的籌備委員會人選,決定了推選委員會的籌組方法和人選;推選委員會的人選,決定了行政長官和立法機關全部成員的產生。經過了委任和籌組的兩重過濾,最後一步的選舉還能算得是選舉嗎?雖然隔著籌組和協商或選舉的兩種輕紗,我們還是可以清晰地看見那隻具有決定性影響的委任的有形之手的。這樣,並不符合「港人治港,高度自治」的原則。

在委任和籌組的基礎上所進行的選舉,連間接選舉也算不上,只能算是間接的委任。這樣產生的立法機關,是違背中英聯合聲明的。

通過這樣的組織和程序,還有甚麼民主因素呢?參與的只是人大常委和少數被委任或間接委任的港人。半數以上的籌備委員是港人,推選委員會的組成比例,由此也變得毫無意義,他們只是花瓶而已。這樣,並不符合「共同參與,民主參與」的原則。

受到有形之手決定性影響的推選委員會,由其同時產生行政長官和立法機關全部成員,這樣,行政和立法,可謂同一個鼻孔出氣。再加上,終審法院法官和高等法院首席法官,須由行政長官徵得立法機關的同意而任命或免職,同一鼻孔出氣的行政和立法之下,必會影響了司法的獨立。這樣,並不符合「三權分立,互相制衡」的原則。

第一屆行政長官和立法機關成員的任期,一個五年,一個兩年,一長一短,一正常一反常,更令人莫名其妙。假如一定要找出其中的奧秘,只能這樣去推理:由於原立法局議員都可以作為第一屆立法機關成員的候選人,雖然有形之手可以操縱一切,但一下子全部落選總會很難看,便留下一部分來作點綴,久了又不耐煩,所以在短短兩年後就去撤換。除此之外,還可以有其他的解釋嗎?

在這樣的方案裡所謂「體現國家主權」,只不過是由我作主的權力慾的暴露;所謂「平穩過渡」,只不過是由我作主才可放心的心理反映。

去年討論代議政制的綠皮書和白皮書時,為了反對八八直選,「銜接論」的調子,高唱入雲,震耳欲聾。曾高唱過這個調子的人現在面對這個寫在《附件三》的唯一方案,為甚麼噤若寒蟬?他們跑到那裡去了?這個方案,符合「銜接」的原則嗎?這是一個「兩頭不到岸」的方案,既沒有顧及九七年前香港政制的發展,也沒有顧及第二屆政府和立法機關的產生。它不但不是一條過渡的橋,而是在轉折點上挖出的一條密佈險灘的急流,使撐渡或游泳到彼岸去的人,遭遇極大的艱困。對這個方案毫無異議而又曾高唱「銜接論」的人,午夜夢迴,撫心自間,會有何感想呢?

第一屆政府和立法機關的產生,極端重要。根據第四十五條和六十七條,雖然經已確定的,寫在《附件一》的以後行政長官產生辦法和寫在《附件二》的以後立法機關產生辦法,在同一個鼻孔出氣的第一屆行政長官和立法機關的狠狠為奸下,便可以大改特改,面目全非,影響到以後四十八年的政制。

在本局憲制發展小組的討論中,沒有人接納這個方案,而一致支持另一個方案。這個方案,就是李柱銘議員和我聯合提出而未有被草委會接納的方案。「好物沉歸底」,這個方案刊在《徵求意見稿》的最後一頁,沒有註明是我們提出的,但有心人總會找到。這個方案如下:

一、在一九九六年內,全國人民代表大會常務委員會,委任一個「香港特別行政區第一屆政府籌備委員會」。籌備委員會成員均為香港永久性居民中的中國公民,主任委員由委員會互選產生。

二、在一九九六年中或年底,第一屆政府籌備委員會,在香港依照基本法主持選舉,經普及而直接的選舉產生候任行政長官。一九九七年七月一日,候任行政長官接受中央人民政府的任命,正式宣誓就職。

三、候任行政長官官於一九九七年七月一日前,提名香港特區行政機關的各主要官員,報請中央人民政府任命。各主要官員於一九九七年七月一日宣誓就職。

四、一九九七年六月時的香港立法局議員,到了七月一日自動成為香港特別行政區第一屆立法機關成員,至其任期終結為止。除宣誓效忠香港特別行政區等儀式外,不作特別安排。

我對這方案,要作幾點補充和解釋:

一、參加討論的議員,因為《基本法》對行政長官和立法機關的產生辦法,還未有定論,並列為方案,所以對「經普及而直接的選舉」等字句有保留。

二、假如《基本法》接納了一九零方案,因為第二屆行政長官須由十分之一的立法機關成員提名,所以第一屆行政長官的任期,須於第一屆立法機關成員任期終結後半年結束,以便產生新的行政長官。

三、一九九零年《基本法》領布後,行政長官和立法機關的產生辦法已確定。香港立法局的產生辦法,便可以立即開始據此而逐步轉變。假如《基本法》規定特區立法機關的任期是四年的話,九一年或九七年前產生的立法局也改為四年一任,那麼,九一年就任的議員任期至九五年,九五年就任的議員任期至九九年而橫跨九七年。這是最平穩的過渡。

四、國家的主權,體現在籌備委員會由人大常委委任,第一屆行政長官的產生在籌備委員會的主持和監督下進行,宣誓儀式由中央人民政府派人到港主持等。

有好的開始,就成功了一半。有另一句反面的廣東俗語是「落筆打三更」。三更是黑沉沉的午夜。我們希望第一屆政府和立法機關在黎明中誕生。

主席先生,我謹此陳辭,支持動議。

十年風雨聲 _ 司徒華一九八五至九五年立法局言論集 民主大學出版社

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